第三期健言沙龍現場。

如果以困窘程度和波折程度來評選中國行業的話，嬰幼兒乳粉業是最不可少的入榜者，在剛過去的2013年，更是遭遇了史無前例的密集政策。包括發改委、工信部、國家食藥總局、質檢總局等部委都在高頻次地向乳業施政，一年之內整整十余策。

這些政策被通俗地歸納為，“像藥品一樣監管嬰幼兒奶粉”，“全程可追溯”；“組建奶粉國家隊”；“自建自控奶源”；“將中國市場嬰幼兒配方奶粉企業總數整合到50家左右”等等。

“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”是否能換來孩子“舌尖上的安全”？

2014年3月，在南方周末發起的第三期健言沙龍上，官、產、學、媒的五十余位業內人士參與“嬰幼兒配方奶粉的安全與政策”討論，來自圣元、三元、多美滋、雅培、富仕蘭等多家嬰幼兒乳粉企業亦列席。政府關心政策能否上行下效，企業關心政策是否阻礙市場，學者關心政策的遷移性和合法性，本文摘選部分討論內容，以饗讀者。

韓軍花 國家食品安全風險評估中心標準三部副主任

鐘 凱 國家食品安全風險評估中心風險交流部副研究員

張 亮 圣元國際集團董事長

劉 鵬 中國人民大學公共管理學院副教授

趙 鵬 中國政法大學副教授

朱 毅 中國農業大學食品科學與營養工程學院副教授

雷永軍 普天盛道企業策劃機構董事長

宋 亮 中商流通生產力促進中心高級研究員

這是嬰幼兒乳粉最安全時期嗎

南方周末：從2013年開始，政府和協會都在試圖強調，現在是中國嬰幼兒奶粉最安全的時期，你認可嗎？

鐘凱：我個人完全贊同，雖然消費者不一定同意。我舉自己的例子，我孩子從3歲左右開始，喝奶品牌不再挑剔，有什么就喝什么。2009年剛出生時吃的是某進口品牌，安全其實不是首要考慮，便宜是主要原因。

韓軍花：現在的奶粉質量肯定是空前好，如果在這樣的高壓下還做不好不太可能。國外和國內的企業以及牧場，我都參觀過，從條件來說，我們大的企業已經做到了和國外差不多的控制和水平，包括牧場，甚至奶牛擠奶環節，以及后來加工的環節，整個生產線，我本人是真沒看出太多區別的。因為國內大企業使用的設備也都是從國外購買進來的。

張亮：中國和國外正規廠家生產的嬰兒奶粉在品質上沒有區別，只是因為目標市場不同，配方上會略有差異，主要是微量元素的配比上。

宋亮：同意。目前管控機制越來越嚴格，像過去人為添加的食品安全事件會越來越少，而今后面臨的主要是因為環境變化帶來的未知問題。比如早年的性早熟問題，就不是奶粉的質量問題，而是環境問題，遷移累積的問題。北京的霧霾里面含有很多有毒物質，那對北京牛奶會不會造成影響？汽車尾氣里含有大量汞，牛奶汞超標是不是也可能受其影響？

南方周末：與質量最安全配套的說法是，國內的嬰幼兒奶粉標準也是空前最嚴格的，是這樣嗎？

韓軍花：我在很多場合說過，中國標準真的是全球最嚴了，甚至聽到行業、企業、監管部門反映，現在的標準不是不嚴，是太嚴了。我想進一步強調的是，完全不要質疑我們的標準被企業綁架，低于國際了或者什么。個別標準的差異，也不用擔心，中國的標準更加適合中國人的體質，這是出于國情考慮的。比如中國80%的孕婦貧血，但國外不是，所以對應的元素標準不同。

張亮：這理解起來很簡單，中國對于嬰幼兒奶粉有著特殊的情況，特殊的社會、人文環境，特殊的關切心心理，所以中國的標準總是在國際通行標準上有選擇地增加，很多東西只會比國外更嚴。

南方周末：即便如此，仍有觀點認為，所謂的奶粉安全似乎只在城市，而農村依然是一個安全盲區。

朱毅：真正的癥結在城鄉接合部，在三四線城市和農村?，F在有能力購買國外品牌的都在城市，而農村是各種假冒偽劣的聚集地，還有一些根本沒人知道的品牌。曾經一個企業老總就和我說，他們一直致力于到鄉村推廣他們的品牌。我希望很多奶粉企業，不要把視線只放在城市里，應該打造出既高品質老鄉又買得起的奶粉，盡力用價廉物美的良幣驅逐假冒偽劣的劣幣。我們的政策也應該把農村的乳制品安全寫進去。如果農村奶粉做好了，那就都能做好了，這是最后一塊短板。

鐘凱：十年前阜陽大頭娃娃，按照經典的食品安全概念，算不上食品安全問題，而是一個營養問題。但這背后暴露出的是農村問題和經濟問題。當時專家調查時，發現問題奶粉只有5-8塊錢一袋，這能是好奶粉？農村食品安全依然比較薄弱，因為好食品是有成本的，較低的收入水平決定了這部分消費者為食品安全掏腰包的意愿有限，才會出現某品牌速凍水餃的殘次品賣到三四線城市的情況。這一方面說明監管末端存在隱憂，另一方面也說明當地需要這樣的廉價產品。

政策如此密集，究竟為了啥？

南方周末：2013年一年，九部委出臺了十余個關于國產嬰幼兒奶粉產業的政策，為什么會如此密集？

劉鵬：一方面，這說明國內嬰幼兒奶粉問題已經超越了單純的食品安全問題范疇，而逐步上升到了關系到公共安全、國家安全乃至執政能力的政治高度。這一領域已經成為了非常明顯的“監管政策高地”，也成為新一屆政府治理食品安全問題的政策試驗和重點突破領域。另一方面，說明新一屆政府正逐步改變以往對國內嬰兒奶粉領域單純保護，或打補丁的態度，轉而以系統的行政政策方式倒逼產業實現轉型。

張亮：過去一年，各種乳業整頓政策漫天飛，現在看來，最直接的后果是企業競相在發布一些新產品。我們行業整頓總在法規的制定上費力費神，但是過去的法規真的都不好使嗎？其實實質性問題是法規執行不到位，執行不到位的原因是地方保護和行業利益。如何打破這個局才是行業治理的關鍵。中國人超級聰明，沒有繞不過的法規，最關鍵的是監管者要嚴格執法。

鐘凱：這映射出政府在食品安全監管上的極度焦慮和矛盾：一方面對行政干預能力信心滿滿，急于有所突破；另一方面監管使出渾身解數，但市場卻未必買賬甚至產生逆反情緒。乳品更多是市場問題，我建議還是需要市場來解決。一年出十幾個政策是空前的，但愿是絕后的。監管者更要當好警察，不能當保姆。另一個因素是消費者的預期，如果完全不能接受乳品出任何問題，那么政府大包大攬恐怕是必然選擇。其實市場機制不就是優勝劣汰嗎？一個三聚氰胺就淘汰了三鹿，不出問題，淘汰誰呢？現在，只能是政府主導兼并重組，而不是市場選擇。

宋亮：我不認為這是政府在干預市場。因為現在的乳品市場已經無序，市場機制已經失靈了。我認為政策大方向是對的，政策密集出臺，有助于改善國內奶粉市場競爭環境，提升國產奶粉的品質，增強消費者對國產奶粉的信心，化解因消費者信心不足，造成市場向洋品牌“一邊倒”的扭曲現象。對行業良性發展影響重大，對國產奶粉來說，也是一次翻身的好機會。

打壓外資，扶持國貨？

南方周末：早先披露的工信部的兼并重組目標，力爭到2018年年底，將國內嬰幼兒乳粉企業整合到50家左右，前十家國內品牌企業行業集中度超過80%。你如看待這一整合政策？

宋亮：我很看好，集中度提高是好的，也是符合歐美發展規律的。無論是進口奶粉還是國產奶粉，必須在行業集中度的門檻上面進一步提高。近兩年國內奶粉不斷提高門檻，未來中國奶粉約三分之二的品牌要退出市場。國家就是要打造大企業、大品牌，淘汰一些不規范企業，同時也有利于監管。
雷永軍：2013年11月，我去溫州調研，有企業大區經理將我領進一個大約二十多平米的嬰童店，我大致數了一下，國內主流品牌、國外主流品牌、假洋鬼子、羊奶粉等大約有70多個品牌。其中至少40個品牌我是從來沒有見過的。這不是一個良性穩定的狀態。

趙鵬：我不太看好這種政策，其一，行業集中度的提高是否必然會確保奶粉更安全，缺乏論證；其二，寄希望通過減少企業數量來減輕監管的壓力，本身就有“懶人施政”嫌疑；其三，這種政策本身會與其他一些政策目標產生沖突：一方面，我們花大力氣查處奶粉行業的價格壟斷，另一方面卻致力于提高行業集中度而使壟斷更加容易，這本身就是一種悖論；其四，兼并重組應當是市場行為，工信部會采取何種手段實現這種目標值得高度關注：如果采取強制性手段則會涉嫌違法；如果采取行政補貼也將面臨一系列的挑戰：用公共財政補貼一個充分競爭的行業是否有違向納稅人負責的財政倫理？如何確保補貼資金的公平和效率？巨額補貼所造成的行業亂象并不少見，光伏產業就殷鑒不遠。

張亮：大家還是要理性看待兼并重組，排名前五的企業不可能被并購。重要的不是淘汰誰，淘汰多少家企業，而是要創造條件讓好的企業走得更好。任何一家企業包括圣元，都希望走得更遠，把產業做得更大，兼并重組當然可以，如果股東有更好的回報，員工有更好的待遇，這都沒問題。我認為再過十年，國內有10家、8家大型乳企就差不多了，對于政府監管來說，管幾十個容易，管幾百個真是不好管。

南方周末：兼并重組的政策背后有另外一種解讀是，國家在打造乳品國家隊，是在打壓外資奶粉，扶持國產品牌？
宋亮：我不這么認為，建立奶粉國家隊，就是政府把產品和其自身的信譽捆綁在一起，替消費者把關，用政府的信譽為企業背書。這對于企業來說，是有積極影響的。不能簡單認為這是打壓外資企業，政府的反壟斷調查也是為了調節市場秩序走向良性發展。一些外資奶粉不就開始降價了嗎？這是一個好的開端，也在釋放積極的信號。

張亮：對這種說法別認真。建設國家隊就能解決消費者信心問題嗎？媒體報道說是有幾百億資金補貼，但現在一分錢還沒有拿到，也沒有任何實質性的政策扶持。其實當時被如此解讀的場合，就是一個國產品牌的新品推介會。事實上，靠政策活著的企業沒有哪個做得好的。牛奶屬于農業資源類產品，中國不具備比較經濟優勢，嬰兒奶粉放棄國內奶源走國際化路線是唯一出路。否則，大豆的結局就是中國乳業的明天。

鐘凱：在政府這只大手的庇護下，乳品國家隊肯定能茁壯成長，但未必能在將來真正的市場競爭中笑到最后。其實，無論國產還是洋奶粉，老百姓一個看安全，一個看價格，只要提供安全放心、價格合理的產品，消費者自然會選擇它。只要在公平競技場上讓國產品牌和外資品牌競爭，最后留下來的一定是真正的強者。這其中也一定會有我們自己的品牌。

劉鵬：建立乳品的國家隊完全必要，既是保障我國嬰幼兒奶粉數量自給的必要條件，也是短期內提升我國嬰幼兒奶粉質量的重要舉措。補貼國產奶粉，是一種利用產業政策推動國產奶粉盡快集約化生產，保障國產奶粉質量提升的有益探索。事實上，在歐美許多國家都存在對嬰幼兒奶粉補貼的政策，只不過有的直接補給企業，有的直接減稅，還有的直接補給新生兒家長。

雷永軍：政策傾向鼓勵兼并重組，但目前國內多數企業并不具備兼并重組的條件，一個殘酷的現實是：對大企業而言，年銷售額5億元以下的企業沒有太多兼并價值。因為5億元以下的企業多數都在農村或者縣級市場，多數沒有形成強有力的品牌和較好的團隊。所以中國不太可能像美國只剩四五家奶企。但說打壓一點都不靠譜。企業對政策的理解，甚至比在座學者、官員，包括研究者更清楚，因為他們總有辦法來規避政策。

流程監管嚴苛，企業考驗有多大？

南方周末：這輪的乳業新政中還首次提出了自建自控奶源，這對國內的企業來說意味著什么？

張亮：在我看來，自己養牛做嬰兒奶粉這事不靠譜，中國就100萬噸嬰幼兒奶粉的需求量犯不著這么折騰。中國的牛奶成本高出歐美一倍。我苦思冥想也找不出中國養牛贏得未來優勢的出路。盲目跟著政策跑一準掉溝里。據說有些省份為了鼓勵企業養牛，養一頭牛獎勵2000元?？少I頭牛再建牛舍要3.5萬元，為了那2000元獎勵扔進入35000元，頂多沖減一年的利息。大的趨勢來講，中國奶源不夠，特別嬰兒奶粉應該明確鼓勵用進口奶源，產業界應該積極走出去。圣元在法國投了10萬噸的工廠，我想2015年這三個工廠都要投產，法國人給我養牛供奶，這不是挺好嗎？

宋亮：我支持中國企業走出去，布局國外奶源，但從根本上，我們國內要有自己的奶源。因為2020年以后，中國的消費增量要遠遠超過我們想象，新西蘭的供應量不一定能滿足我們，我們自身要建立起一套完整科學的奶源養殖體系，使我們奶的真正價值通過我們自己養的奶牛表現出來，帶動產業鏈的發展。牛奶產業鏈是非常長的，這個產業不能讓外資控制，一定要牢牢掌握在自己手里面。2020年中國奶粉總產值要在2000億以上，我們有5000萬的嬰兒。未來，中國消費增長最快的地方就是三四線城市，如此大的消費市場，需要乳企聯合來滿足。

雷永軍：所謂自建自控我覺得很矛盾。為什么？這就是一個合同，你養一百頭牛，咱倆是兄弟，那么你賣給伊利，就說賣給我這，行不行？這就是中國市場特有的行為，這個政策就沒辦法落實。大企業可能很認真做一些工作的，小企業沒法做，不好監管。這也是對很多企業現在作一個大的投資最大的風險。如果它的奶源不穩定，今天銷售額可能在30億50億甚至更多，明天銷售額就可能有大幅的下滑。

南方周末：標準一嚴再嚴，國務院提出“按藥品管理辦法監管嬰幼兒奶粉質量”、“做到全程可追溯”兩點，引起了輿論廣泛關注。你怎么看？

張亮：按藥廠標準監管和產品追溯制度，這都是真功夫。這次標準的出臺，也是走在世界前列的。但從企業角度來看，按藥品管理辦法監管，并不難，硬件流程企業只要花點錢什么都能做到，大企業幾千萬，小作坊幾十萬吧。而追溯要求才是考驗企業真正管理功夫，但現在政策規定的不詳細，沒有規定追溯達到的標準、水平和實效。如果達不到有效追溯或者是追溯文件有虛假該怎么處罰，也沒有見到詳細規定。產品追溯需要企業確確實實地用好嚴格的管理信息系統，有了系統就沒法作假。對小企業來說，人員素質層次不齊，要想做好追溯系統就要重新搭建組織和人員，臨時抱佛腳很難。

劉鵬：我最關心的是可執行性和落實程度的問題?，F在地方食藥監系統的改革尚未完全結束，人才隊伍尚未完全穩定，而大部分搞行政許可和執法的人員并非技術出身，即便是學藥學和化學的，很多人員對企業的具體生產工藝和流程也并不了解，這個問題以前在搞藥品GMP認證過程中就出現過，因此如何加強對基層許可和執法人員的生產工藝流程方面知識的培訓，才是保障下一階段新政落到實處的關鍵。另外，新政實施后，必然會帶來一部分中小企業的破產兼并重組，觸犯到地方政府和企業的直接利益，甚至帶來實際過程中的尋租與腐敗現象，因此如何確保監督執行效果依然是個重大挑戰。

另外政策談到追溯體系，追溯體系建立能不能不以單個企業為主體，企業雖然更了解市場情況，但是可能出現的一個問題是，各個企業自己采用自己的標準，最后到全國層面五花八門追溯體系到處都是。此外，追溯體系肯定是有成本的，建起來對奶粉價格影響有多少，成本如何分攤，如果建立流程會漲多少錢，這是需要企業拿成本計算的。

趙鵬：理性的監管應當切中問題的要害，近年來，奶粉的問題大多源于奶源而非生產環節。因此，對生產環節監管的強化應當適度，要考慮監管目標和干預手段的平衡。畢竟，監管政策的強化會提高經營者的生產成本，這最終會轉嫁給消費者。要知道，消費者對奶粉的要求不僅有安全，還有價格的可接受性。
渠道不是癥結，價格才是關鍵

南方周末：更換銷售渠道對保證奶粉安全管用么？怎么看奶粉進藥店推行受阻、互聯網不能賣奶粉的提法呢？

鐘凱：很顯然，藥房賣只是換了一個銷售渠道，都是一樣的奶粉，就看誰便宜了。如果在藥店可以統一打7折，你看消費者買不買賬。其實，藥店解決不了消費者的信任問題。

雷永軍：如果要出臺不允許互聯網賣奶粉的規定，我覺得太可笑了，憑什么不允許，互聯網又不生產奶粉為什么不讓他賣？而且我不知道把奶粉從一個成熟的市場場所，搬到藥店符合哪點，難道把奶粉放在藥店質量就過硬了嗎？2012年中國奶粉市場大約650億，2013年估計700多億。如此龐大的市場，需要完善的、多層次的分銷終端和系統來消化，這樣才能滿足消費者便利性的要求，另外，渠道多樣化可以充分競爭，導致價格趨于合理，最終消費者獲益。

劉鵬：奶粉進藥店，沒有給購買者更多差異感。而在安全性方面，由于目前暴露出來的奶粉問題基本上都是飼養或生產加工環節而非流通環節。企業雖然可以多一種銷售渠道，但畢竟無法對所銷售奶粉承諾100%的安全，消費者也不會太主動。奶粉進藥店的關鍵，是要把藥店對藥品管理的安全技術條件用到奶粉質量安全保障上，尤其是在進貨、運輸和儲存環節方面，做到來貨渠道正規、可追溯，尤其是藥店行業應該行動起來，瞄準商機，樹立起藥店賣奶粉的品牌聲譽。

朱毅：產品安全不安全，在什么渠道銷售，對這一罐產品是沒有任何意義的。無論是在藥店賣，派出所賣，還是在網上賣，如果你的產品是不安全的，你在派出所賣也是不安全的，如果你的產品是安全的，在路邊賣也是安全的。
南方周末：大家都覺得現在嬰幼兒奶粉價格很貴，比國外更貴，這個價格有沒有理性回落的可能性？

韓軍花：我開會經常和這些企業說，怎么樣想辦法把奶粉價格降下來是關鍵，現在海淘就是便宜。國產嬰幼兒奶粉最便宜的兩百多，最貴的四百多一罐，比進口品牌還貴，這逼著消費者去海淘。我建議企業不要在嬰幼兒產品上盈利，而是要把品牌做好，在其他產品上盈利。這其實是一個社會福利的工程。其實，大家在保證質量同時，想想怎么把價格降下來。如果不給老百姓實惠，他們為什么要選你，支持你呢？這不完全是我們的產品質量問題，還存在消費心理的問題。

宋亮：嬰幼兒奶粉，包括乳業，國家都應該從如何提升消費者福利角度去考慮。換句話說，為什么我們國家的奶粉比別的國家貴，因為國外都把這個作為國家福利考慮，我們恰恰相反，沒從頂層考慮。建議國家要從資源安全保障考慮，增強企業國際乳業話語權，讓量穩定，價格相對穩定。

朱毅：企業把奶粉搞得太神圣了。一歲以內嬰兒，母乳喂養為首選，實在沒有條件，或者無法堅持下來的，再考慮配方奶粉。目前，我國能堅持喂半年母乳的比例不到30%。

張亮：沒錯，奶粉很簡單，其實就是孩子糧食沒有什么懸乎的，也不值那么多錢，一罐也就值80。但現在我賣80塊，肯定沒人要。我夸張點說嬰幼兒奶粉工廠跟一個中藥房沒什么區別，只要有一個好的機器，你回家就能做出來。大家都很清楚。國內奶粉消費已經陷入怪圈——消費者大多認為貴的一定好，企業就比著漲價，唯恐賣便宜了被認為產品不好。賺來的錢又全都砸在渠道上。我堅信在互聯網價格沖擊下，在海淘大量涌進情況下，市場越來越透明狀態下，價格肯定有崩盤的一天。